ศักดิ์ของกฎหมาย

การจัดลำดับความสำคัญของกฎหมาย

กฎหมายที่ออกมาบังคับใช้นี้ อาจจะออกโดยอาศัยอำนาจจากองค์กรที่ต่างกัน เช่น รัฐธรรมนูญออกโดยองค์กรนิติบัญญัติที่สูงสุดของประเทศคือรัฐสภา พระราชบัญญัติก็ออกโดยรัฐสภาเช่นกัน ในขณะเดียวกฎหมายหลักเหล่านี้ก็อาจมอบอำนาจให้องค์กรอื่นออกกฎหมายได้เช่นเดียวกัน เช่น พระราชบัญญัติมอบอำนาจให้ฝ่ายบริหารออกกฎหมายได้ในรูปของพระราชกฤษฎีกาหรือกฎกระทรวงเพื่อความเหมาะสมบางประการ และพระราชบัญญัติบางฉบับก็ให้อำนาจองค์กรปกครองตนเอง เช่น เทศบาล สุขาภิบาล ออกกฎหมายเพื่อใช้ในเขตเทศบาล หรือสุขาภิบาลนั้น เป็นต้น

การ ที่มอบหมายให้ฝ่ายบริหารหรือองค์กรอื่นเป็นผู้ออกกฎหมายแทนฝ่ายนิติบัญญัติ แทนที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะออกกฎหมายเสียเองหมด ก็ด้วยเหตุผลที่ว่า (1) การออกกฎหมายโดยฝ่ายนิติบัญญัติ ควรจะเป็นการออกกฎหมายเฉพาะกฎหมายที่สำคัญอันเป็นการกำหนดหลักการและนโยบาย เท่านั้น เช่น พระราชบัญญัติซึ่งเป็นกฎหมายหลักที่ออกโดยรัฐสภาอันเป็นตัวแทนของปวงชนชาว ไทย (2) การที่ให้รัฐสภาออกกฎหมายหลักดังกล่าว ย่อมเป็นการทุ่มเวลาเพราะแทนที่จะมาอภิปรายกันในรายละเอียดทำให้ไม่สามารถ ออกกฎหมายได้มาก ทันต่อความต้องการและความจำเป็นของสังคม (3) การที่ฝ่ายบริหารหรือองค์กรอื่นจะออกกฎหมายลูกบทก็ย่อมจะต้องอยู่ในกรอบของ หลักการและนโยบายในกฎหมายหลักฉบับนั้น จึงเป็นการมอบอำนาจการออกกฎหมายอีกทอดหนึ่ง ฝ่ายที่รับมอบอำนาจก็คือฝ่ายที่เป็นผู้ปฏิบัติ ย่อมทราบข้อมูลต่าง ๆ รวมทั้งปัญหาในการปฏิบัติอยู่แล้ว จึงอาจนำมาช่วยในการออกกฎหมายลูกบท เช่น พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง หรือเทศบัญญัติได้เหมาะสมและสามารถปฏิบัติได้ และ (4) การออกกฎหมายระดับนี้ สามารถแก้ไขกฎหมายลูกบทเหล่านี้ให้ทันต่อเหตุการณ์ได้ดี หากจะออกในรูปพระราชบัญญัติแล้วการแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิกก็จะต้องรอผ่าน การเสนอเป็นร่างกฎหมาย เพื่อให้รัฐสภาพิจารณาอนุมัติ ซึ่งอาจจะต้องรอและใช้เวลาในการแก้ไขนานจนบางทีอาจจะไม่ทันการณ์การที่ให้ ฝ่ายบริหารหรือองค์กรอื่นเป็นผู้ออกกฎหมายจึงเป็นสิ่งที่ดี และเป็นการกระจายอำนาจอีกด้วย

โดยปกติกฎหมายของไทยนั้นส่วนใหญ่เป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษร จะมีกฎหมายจารีตประเพณีอยู่บ้างก็น้อยมาก ในบรรดากฎหมายลายลักษณ์อักษรทั้งหลาย ย่อมมีระดับชั้นต่างกัน กฎหมายรัฐธรรมนูญอันเป็นแม่บทในการวางระเบียบบริหารประเทศย่อมมีความสำคัญเป็นอันดับหนึ่ง รองลงมาเป็นกฎหมายที่ออกโดยรัฐสภาพ กฎหมายที่ออกโดยรัฐบาล และกฎหมายที่ออกโดยองค์การการปกครองท้องถิ่น ตามลำดับ

โดยปกติกฎหมายของไทยนั้นส่วนใหญ่เป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษร จะมีกฎหมายจารีตประเพณีอยู่บ้างก็น้อยมาก ในบรรดากฎหมายลายลักษณ์อักษรทั้งหลาย ย่อมมีระดับชั้นต่างกัน กฎหมายรัฐธรรมนูญอันเป็นแม่บทในการวางระเบียบบริหารประเทศย่อมมีความสำคัญเป็นอันดับหนึ่ง รองลงมาเป็นกฎหมายที่ออกโดยรัฐสภา กฎหมายที่ออกโดยรัฐบาล และกฎหมายที่ออกโดยองค์การการปกครองท้องถิ่น ตามลำดับ

หากจะจัดลำดับความสำคัญตามศักดิ์ของกฎหมาย (hierarchy of laws) หรือลำดับชั้นของกฎหมายย่อมจะเรียงลดหลั่นกันไป ดังต่อไปนี้

1. รัฐธรรมนูญ

2. พระราชบัญญัติ ประมวลกฎหมาย พระราชกำหนด พระบรมราชโองการ

(ประกาศพระบรมราชโองการให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ)

3. พระราชกฤษฎีกา

4. กฎกระทรวง

5. เทศบัญญัติ ข้อบังคับสุขาภิบาล และข้อบัญญัติจังหวัด

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เป็นกฎหมายที่กำหนดรูปแบบของการปกครองและระเบียบบริหารประเทศ ตลอดจนสิทธิหน้าที่ของประชาชนพลเมืองในประเทศนั้นรัฐธรรมนูญจึงเป็นกฎหมายที่มีศักดิ์สูงสุด เป็นกฎหมายที่สำคัญกว่ากฎหมายฉบับใดทั้งสิ้นและเป็นกฎหมายหลักที่ให้หลักประกันแก่ประชาชน จะมีกฎหมายฉบับใดออกมาขัดแย้งรัฐธรรมนูญฯ มิได้ หากมีกฎหมายฉบับใด เรื่องใดออกมาขัดกับรัฐธรรมนูญฯ กฎหมายฉบับนั้นย่อมไม่มีผลใช้บังคับ เนื่องจากขัดกับกฎหมายแม่บทที่ยึดถือเป็นหลักในการปกครองบริหารประเทศ กฎหมายฉบับอื่น ๆ ที่ออกมาย่อมต้องสนองรับหลักการและนโยบายที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ

พระ ราชบัญญัติและประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายที่ออกโดยผ่านกระบวนการนิติบัญญัติ ตามที่บัญญัติเป็นขั้นตอนไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยความเห็นขอบของรัฐสภา ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชนทั้งปวง และพระมหากษัตริย์ได้ลงพระปรมาภิไธยใช้บังคับเป็นกฎหมาย จึงเป็นกฎหมายที่ออกตามปกติธรรมดา โดยความเห็นชอบของประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ดังที่กล่าวกันว่า พระราชบัญญัติคือกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยคำแนะนำและยินยอมของ รัฐสภา ถือว่าเป็นกฎหมายที่มีความสำคัญรองลงมาจากรัฐธรรมนูญ การออกกฎหมายโดยทั่วไปนั้น โดยวิธีปกติธรรมดาจะออกในรูปพระราชบัญญัติเสมอ แต่ถ้าหากกฎหมายฉบับใดมีลักษณะครอบคลุมเรื่องที่เกี่ยวพันกันหลายเรื่องก็ อาจจะออกในรูปประมวลกฎหมายได้ เช่น ประมวลกฎหมายอาญาประมวลกฎหมายที่ดิน ประมวลกฎหมายรัฐฎากร เป็นต้น แต่ประมวลกฎหมายเหล่านี้เมื่อร่างเสร็จเรียบร้อยแล้วจะต้องมีพระราชบัญญัติบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายฉบับนั้น ๆ อีกทีหนึ่ง

พระ ราชกำหนด เป็นกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ และทรงตราขึ้นตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรีเฉพาะในกรณีที่มีเหตุผลพิเศษ เช่น มีความจำเป็นรีบด่วน ในอันที่จะรักษาความปลอดภัย ความมั่นคง หรือรักษาผลประโยชน์ของประเทศจึงไม่อาจรอให้ฝ่ายนิติบัญญัติออกกฎหมายมาตาม วิธีปกติได้ทันการณ์พระราชกำหนดมีศักดิ์เทียบเท่ากับพระราชบัญญัติ แต่เมื่อตราขึ้นใช้แล้วจะต้องนำเสนอต่อรัฐสภาภายในระยะเวลาอันสั้น (ตามที่รัฐธรรมนูญฯ จะกำหนดไว้ เช่น สอง หรือสามวัน) ถ้ารัฐสภาอนุมัติพระราชกำหนดก็กลายสภาพเป็นพระราชบัญญัติ แต่ถ้ารัฐสภาไม่อนุมัติพระราชกำหนด พระราชกำหนดนั้นก็ตกไปหรือสิ้นผลบังคับ การต่าง ๆ ที่เป็นไประหว่างที่มีพระราชกำหนดก็ไม่ถูกกระทบกระเทือนเพราะเหตุที่พระราช กำหนดต้องตกไปเช่นนั้น

ประกาศพระบรมราชโองการให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันไม่ได้มอบอำนาจให้พระมหากษัตริย์ทรงออกกฎหมายในรูปพระบรมราชโองการได้ แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ได้ให้พระราชอำนาจไว้ โดยให้ออกเป็นประกาศพระบรมราชโองการให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ปกติประกาศพระบรมราชโอการฯ มีลักษณะคล้ายคลึงกับพระราชกำหนด กล่าวคือในยามที่มีสถานะสงคราม หรือในภาวะคับขันถึงขนาดอันอาจเป็นภัยต่อความมั่นคงของชาติ และการใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภาอาจขัดข้องหรือไม่เหมาะกับสถานการณ์ รัฐธรรมนูญบางฉบับจะมีบทบัญญัติให้คณะรัฐมนตรีนำความขึ้นกราบทูลต่อพระมหากษัตริย์ เพื่อให้พระองค์ทรงใช้อำนาจโดยประกาศพระบรมราชโองการให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ จึงทำให้ประกาศพระบรมราชโองการฯ มีศักดิ์เทียบกับพระราชบัญญัติ เช่นเดียวกับพระราชกำหนด แต่ประกาศพระบรมราชโองกาฯ ไม่เป็นกฎหมายที่ใช้ชั่วคราวดังเช่นพระราชกำหนด ที่จะต้องรีบให้รัฐสภาอนุมัติโดยด่วน ประกาศพระบรมราชโองการฯ จึงเป็นกฎหมายที่ถาวรจนกว่าจะมีการยกเลิกโดยพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่น

พระราชกฤษฎีกา คือกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี เป็นกฎหมายที่ฝ่ายบริหารได้ออกโดยอาศัยอำนาจแห่งกฎหมาย เช่น พระราชบัญญัติฉบับใดฉบับหนึ่ง หรือโดยที่พระมหากษัตริย์ ทรงใช้อำนาจตราขึ้นเป็นพิเศษ โดยไม่ขัดต่อ กฎหมาย พระราชกฤษฎีกาจึงมีศักดิ์ต่ำกว่าพระราชบัญญัติ พระราชกำหนดและประกาศพระบรมราชโองการฯ และจะขัดกับกฎหมายใดที่มีศักดิ์สูงกว่าไม่ได้ โดยปกติพระราชกฤษฎีกาเป็นกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดสืบเนื่องมาจากความในพระ ราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดจึงเป็นการประหยัดเวลาที่รัฐสภาไม่ต้องพิจารณาใน รายละเอียดคงพิจารณาแต่เพียงหลักการและนโยบายที่จะต้องบัญญัติในกฎหมายหลัก แล้วจึงให้อำนาจมาออกพระราชกฤษฎีกาภายหลัง ซึ่งเป็นการสะดวกที่ฝ่ายบริหารจะมากำหนดรายละเอียดในทางปฏิบัติเองและยัง เปลี่ยนแปลงแก้ไขให้เหมาะสมแก่เหตุการณ์ได้ง่าย เพราะฝ่ายบริหารสามารถแก้ไขได้โดยไม่ต้องผ่านขั้นตอนนิติบัญญัติดังเช่นการ ออกพระราชบัญญัติ อนึ่ง มีพระราชกฤษฎีกาบางประเภทที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ เช่น พระราชกฤษฎีกาเปิดหรือปิดสมัยประชุมสภา พระราชกฤษฎีกายุบสภา พระราชกฤษฎีกาเหล่านี้มีความสำคัญมากกว่าพระราชกฤษฎีกาที่ออกโดยอาศัยอำนาจ ตามพระราชบัญญัติดังกล่าวมาข้างต้น

กฎกระทรวง คือกฎหมายที่รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนดเป็นผู้ออกเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายหลักในเรื่องนั้น ๆ และโดยปกติกฎหมายหลักจะระบุให้อำนาจในการออกกฎกระทรวงในแต่ละกรณีไว้ กฎกระทรวงเป็นกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายบริหารเช่นเดียวกับพระราชกฤษฎีกา แต่แตกต่างกับพระราชกฤษฎีกาตรงที่ว่า ถ้าเป็นเรื่องสำคัญมากก็จะออกเป็นพระราชกฤษฎีกา แต่แตกต่างกับพระราชกฤษฎีกาตรงที่ว่า ถ้าเป็นเรื่องสำคัญมากก็จะออกเป็นพระราชกฤษฎีกา ถ้าสำคัญรองลงมาก็ออกเป็นกฎกระทรวง เนื่องจากกฎกระทรวงเป็นกฎหมายที่ออกตามกฎหมายแม่บทจึงไม่อาจจะขัดกับกฎหมายที่เป็นแม่บทนั้นเอง และกฎหมายอื่นๆ ที่มีศักดิ์สูงกว่าได้นอกจากฎกระทรวง หากจะกำหนดกฎเกณฑ์ในทางปฏิบัติ ก็อาจจะออกระเบียบ ข้อบังคับหรือประกาศเพื่อความสะดวกในการบริหารงานได้อีกด้วย

เทศบัญญัติ ข้อบัญญัติจังหวัด ข้อบังคับสุขาภิบาล ต่างเป็นกฎหมายที่ได้รับอำนาจจากพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 และพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 ตามลำดับ องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นที่เกิดขึ้นภายใต้กฎหมายเหล่านี้ คือ เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัดและสุขาภิบาล ซึ่งเป็นองค์กรที่ปกครองตนเอง ต่างก็มีอำนาจตามกฎหมายแต่ละฉบับที่จะออกกฎหมายเพื่อบริหารงานตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรที่มีอยู่ในกฎหมาย แต่การออกกฎหมายระดับนี้ย่อมจะขัดต่อกฎหมายในระดับต่าง ๆ ที่กล่าวมาแล้วข้างต้นไม่ได้ เพราะเป็นกฎหมายที่ใช้เฉพาะในท้องถิ่นนั้น ๆ ต่างกับกฎหมายอื่น ๆ ที่กล่าวมาแล้วนั้น ล้วนแต่เป็นกฎหมายซึ่งมีผลใช้บังคับได้ทั่วราชอาณาจักร

ดัง นั้นประชาชนทุกคน จะต้องมีหน้าที่ปฏิบัติตามกฎหมายในระดับต่าง ๆ ดังกล่าวมาแล้วทั้งสิ้น นับว่าเป็นเรื่องที่เป็นภาระหนักที่รัฐจะต้องทำให้ประชาชนรู้กฎหมาย เพื่อจะได้เกิดความเป็นธรรมแก่ประชาชน เพราะถ้าประชาชนไม่มีทางจะทราบถึงข้อความในกฎหมายแล้วรัฐนำเอากฎหมายนั้นมา บังคับก็ย่อมเกิดความไม่เป็นธรรมขึ้น ในขณะเดียวกันประชาชนก็ควรขวนขวายที่จะรู้กฎหมายด้วย เพื่อป้องกันสิทธิและรู้จักหน้าที่ของตนเองในฐานะที่เป็นพลเมืองดีด้วยเช่น กัน

อนึ่ง ยังมีกฎหรือข้อบังคับอีกรูปแบบหนึ่งซึ่งเคยถือกันทั้งในทางวิชาการและในทางปฏิบัติ ว่าเป็นกฎหมายหรือ “ถือว่าเป็นกฎหมาย” คือ ประกาศของคณะปฏิวัติ (บางครั้งเรียกว่า คำสั่งคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน) ซึ่งออกโดยหัวหน้าคณะปฏิวัติและไม่มีการลงพระปรมาภิไธย เช่นได้มี ฎ. 1662/2505 รับรองได้ว่าประกาศของคระปฏิวัติเป็นกฎหมาย ส่วนที่ว่าประกาศของคณะปฏิวัติจะมีศักดิ์เท่ากับกฎหมายใดก็ต้องพิจารณาจาก เนื้อความของประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนั้นเอง เช่น ประกาศของคณะปฏิวัติที่ให้ยกเลิกรัฐธรรมนูญย่อมมีศักดิ์เท่ากับรัฐธรรมนูญ ประกาศของคณะปฏิวัติที่แก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิกพระราชบัญญัติหรือวางข้อ กำหนดซึ่งปกติแล้วเรื่องเช่นนี้ยอมออกเป็นพระราชบัญญัติย่อมมีศักดิ์เท่ากับ พระราชบัญญัติ ประกาศของคณะปฏิวัติที่แก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิกพระราชกฤษฎีกา หรือวางข้อกำหนดซึ่งปกติแล้วเรื่องเช่นนี้ย่อมออกเป็นพระราชกฤษฎีกาย่อมมี ศักดิ์เท่ากับพระราชกฤษฎีกา เช่นตามพระราชบัญญัติจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พุทธศักราช 2486 (แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2497) การจัดตั้งคณะขึ้นใหม่ให้ทำเป็นพระราชกฤษฎีกาแต่เมื่อมีการออกประกาศของคณะ ปฏิวัติฉบับที่ 164 ลงวันที่ 15 มิถุนายน 2515 ให้ยกฐานะแผนกวิชานิติศาสตร์ขึ้นเป็นคณะนิติศาสตร์ในจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับดังกล่าวย่อมมีศักดิ์เท่ากับพระราชกฤษฎีกา

เรื่องที่ 3.3.2

ประโยชน์ของการจัดลำดับของกฎหมายตามศักดิ์

การ ทราบศักดิ์ของกฎหมายมีประโยชน์ในทางปฏิบัติคือ การแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิกกฎหมายใด ต้องกระทำโดยกฎหมายที่มีศักดิ์เท่ากันหรือสูงกว่า เช่น การแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ต้องทำโดยตรารัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติม การยกเลิกพระราชกฤษฎีกาก็ต้องทำโดยตราพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาฉบับ ใหม่จะออกกฎกระทรวงมายกเลิกพระราชกฤษฎีกาไม่ได้ กฎหมายเหล่านี้ไม่สู้จะมีปัญหาเพราะชื่อบอกฐานะหรือศักดิ์อยู่แล้วในตัวและ การออกกฎหมายใหม่ที่มีชื่ออย่างเดียวกันมาอีกในภายหลังก็ไม่ยุ่งยากอะไรแต่ ในกรณีที่จะต้องแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติอาจเกิดปัญหา มาก เช่น มีการออกประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 15 ต่อมาคณะปฏิวัติสลายตัวไปแล้วและมีรัฐบาลใหม่เกิดขึ้น มีรัฐสภาเกิดขึ้น หากประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 15 ต่อมาคณะปฏิวัติสลายตัวไปแล้วและมีรัฐบาลใหม่เกิดขึ้น มีรัฐสภาเกิดขึ้น หากประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 15 ไม่เหมาะสมต่อไปสมควรยกเลิกเสีย การจะออกประกาศของคณะปฏิวัติฉบับใหม่มายกเลิกก็ทำไม่ได้ในภาวะปกติ วิธียกเลิกจึงต้องตรวจดูว่าประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 15 นั้นมีศักดิ์เท่ากับกฎหมายใดจะได้ออกกฎหมายนั้นมายกเลิก เช่น หากมีศักดิ์เท่ากับพระราชบัญญัติ ก็จะได้ให้รัฐสภาออกพระราชบัญญัติมายกเลิก หากมีศักดิ์เท่ากับพระราชกฤษฎีกา ก็จะได้ให้คณะรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชกฤษฎีกายกเลิกต่อไป

แผนผังแสดงระดับชั้นของกฎหมาย